Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın TBMM’yi Feshetme ve Belediyeleri Kapatma Yetkisine İlişkin Anayasal Değerlendirme

Bu yazı, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın Türkiye Büyük Millet Meclisi’ni (TBMM) feshetme ve belediyeleri kapatma yetkisine sahip olup olmadığı sorusunu Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve ilgili mevzuat çerçevesinde incelemektedir.

Bu konu, Türk siyasi sisteminin temel unsurları olan yasama organı ve yerel yönetimler üzerindeki potansiyel yürütme gücü etkileşimini anlamak açısından büyük önem taşımaktadır. Farklı hukuki yorumların ve yerel yönetimlerin kendine özgü hukuki statüsünün varlığı, bu konuyu derinlemesine analiz etmeyi gerektirmektedir. Cumhurbaşkanı’nın TBMM üzerindeki yetkisi, kuvvetler ayrılığı ilkesi açısından kritik bir nokta teşkil ederken, belediyeler üzerindeki yetkisi ise yerel yönetimlerin özerkliği prensibiyle yakından ilişkilidir. Bu nedenle, bu yetkilerin sınırlarının ve koşullarının anayasal ve yasal dayanakları ışığında incelenmesi, Türkiye’deki demokratik sistemin işleyişi açısından hayati önem taşımaktadır.

II. Cumhurbaşkanı’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) ile İlgili Yetkisi

• A. Anayasal Hükümler ve “Seçimlerin Yenilenmesi” Kavramı

Türkiye Cumhuriyeti’nin 1982 Anayasası, Cumhurbaşkanı’na TBMM’yi doğrudan “fesih” yetkisi vermemektedir. Bunun yerine, Anayasa’nın 116. maddesi, TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin “seçimlerin yenilenmesi” yoluyla erkene alınabileceği koşulları düzenlemektedir. Bu madde, mevcut parlamento döneminin normal süresinden önce sona erdirilmesinin anayasal mekanizmasını tanımlamaktadır.

Anayasa’nın 116. maddesine göre, seçimlerin yenilenmesi iki temel durumda mümkündür:

• TBMM, üye tam sayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu durumda, TBMM genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılmaktadır.
• Cumhurbaşkanı da seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu durumda da, TBMM genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi yine birlikte gerçekleştirilmektedir.

Anayasa, TBMM’nin Cumhurbaşkanı’nın ikinci döneminde seçimleri yenileme kararı alması halinde, Cumhurbaşkanı’nın bir kez daha aday olabilmesine olanak tanımaktadır. Seçimlerin yenilenmesine karar verilen mevcut TBMM ve Cumhurbaşkanı’nın yetki ve görevleri, yeni TBMM ve Cumhurbaşkanı göreve başlayana kadar devam etmektedir. Bu şekilde yapılan seçimler sonucunda göreve gelen TBMM ve Cumhurbaşkanı’nın görev süreleri beş yıldır. Anayasa’nın bu düzenlemesi, seçimlerin yenilenmesi yoluyla siyasi istikrarın ve temsilin sürekliliğini amaçlamaktadır.

• B. Terminoloji Tartışması: “Fesih” Karşısında “Seçimlerin Yenilenmesi”

Anayasa hukukçuları arasında, Cumhurbaşkanı’nın “seçimlerin yenilenmesi” yetkisinin, TBMM’yi “fesih” yetkisiyle eşdeğer olup olmadığı konusunda bir tartışma bulunmaktadır. Eski Adalet Bakanı Bekir Bozdağ, “fesih” ve “seçimlerin yenilenmesi” kavramlarının farklı olduğunu savunmuştur. Bozdağ’a göre, “fesih” TBMM’nin ve milletvekillerinin görevini derhal sona erdirirken, “seçimlerin yenilenmesi” durumunda bu görev ancak yeni parlamento seçildiğinde sona ermektedir.

Ancak, Kemal Gözler gibi birçok anayasa hukukçusu ve Adana Barosu, Cumhurbaşkanı’na tanınan erken seçim yetkisinin, Anayasa metninde “fesih” kelimesi geçmese bile, işlevsel olarak bir “fesih” yetkisi olduğunu ileri sürmektedir. Onlara göre, bir parlamento döneminin normal süresinden önce sona erdirilerek yeni seçimlere gidilmesi, “fesih” kavramının temelini oluşturmaktadır. Nitekim, Tunçer Karamustafaoğlu da “fesih”i, parlamentoların seçim dönemlerini bu dönem dolmadan önce sona erdiren bir işlem olarak tanımlamakta ve bu işlemin daima yeni bir seçime çağrı anlamına geldiğini belirtmektedir. Bu görüşe göre, Türkiye’deki “seçimlerin yenilenmesi” mekanizması da bu tanıma uymaktadır.

Bu farklı yorum, özellikle 2017 Anayasa referandumu sürecinde yoğun bir şekilde tartışılmıştır. Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın kendisi de, Anayasa değişikliği kanununda Cumhurbaşkanı’nın TBMM’yi fesih yetkisinin olmadığını ifade etmiştir. Ancak, birçok hukukçu, Anayasa’nın 116. maddesinin Cumhurbaşkanı’na fiili bir fesih yetkisi tanıdığı görüşündedir. Onlara göre, önemli olan Anayasa’nın verdiği yetkinin pratik sonucudur; o da mevcut TBMM’nin görev süresini sonlandırıp yeni bir seçim sürecini başlatmaktır.

• C. Cumhurbaşkanı’nın Seçimleri Yenileme Yetkisinin Koşulları ve Sınırları

Anayasa’nın 116. maddesi, Cumhurbaşkanı’nın seçimleri yenileme yetkisini kullanabileceği genel çerçeveyi çizmektedir. Uygulamada, mevcut sistemde TBMM’nin kendi inisiyatifiyle seçimleri yenilemesi için üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunu bulması gerekmektedir. Bu durum, erken seçim kararını alabilecek yegane pratik gücün Cumhurbaşkanı olduğu yönünde bir değerlendirmeye yol açmaktadır.

Ancak, Cumhurbaşkanı’nın bu yetkisi sınırsız değildir. Anayasa’nın 105. maddesinin dördüncü fıkrası, hakkında soruşturma açılmasına karar verilen bir Cumhurbaşkanı’nın seçim kararı alamayacağını hükme bağlamaktadır. Bu hüküm, Cumhurbaşkanı’nın yetkisinin kötüye kullanılmasını önlemeye yönelik önemli bir anayasal güvence teşkil etmektedir. Bu sınırlama, kuvvetler ayrılığı ilkesinin ve hukukun üstünlüğünün korunması açısından kritik bir öneme sahiptir.

III. Cumhurbaşkanı’nın Belediyeler ile İlgili Yetkisi

• A. Yerel Yönetimlerin Anayasal Çerçevesi

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi, yerel yönetimlerin temelini oluşturmaktadır. Bu maddeye göre, mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, yine kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Bu anayasal düzenleme, yerel yönetimlerin özerkliğini ve merkezi yönetimden ayrı bir varlığının olduğunu vurgulamaktadır.

• B. Belediyelerin Kapatılması veya Feshedilmesine İlişkin Yasal Mekanizmalar

Belediyelerin kapatılması veya belediye meclislerinin feshedilmesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile düzenlenmiştir. Bu kanunun 30. maddesi, belediye meclisinin hangi durumlarda İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi üzerine Danıştay kararıyla feshedilebileceğini belirtmektedir:

• Belediye meclisinin, kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal etmesi ve bu durumun belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratması.
• Belediye meclisinin, belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alması.
• Belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması durumunda, belediye meclisinin on beş gün içinde yeni başkan veya başkan vekili seçimini tamamlamaması.

Bu durumlarda, belediye meclisinin feshedilmesi için İçişleri Bakanlığı’nın Danıştay’a başvurması ve Danıştay’ın da fesih yönünde karar vermesi gerekmektedir. Bu süreç, belediye meclisinin feshedilmesinin yürütme organının tek taraflı bir kararı olmadığını, yargısal bir denetime tabi olduğunu göstermektedir.

Belediye Kanunu’nun 8. maddesi (S17) ise, nüfusu 2.000’in altına düşen belediyelerin, İçişleri Bakanlığı’nın önerisi ve Danıştay’ın görüşü alınarak müşterek kararname ile köye dönüştürülebileceğini belirtmektedir. Bu durumda, belediyenin tüzel kişiliği sona ermektedir.

Ayrıca, Belediye Kanunu’nun 11. maddesi (S25), meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin, genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Cumhurbaşkanı kararı ile kaldırılarak bu belediyeye bağlanabileceğini hükme bağlamaktadır. Bu, Cumhurbaşkanı’nın doğrudan belediyelerin hukuki statüsünü etkileyebileceği özel bir durumu ifade etmektedir.

• C. Cumhurbaşkanı’nın Doğrudan Belediye Kapatma Yetkisi

Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeler çerçevesinde, Cumhurbaşkanı’nın genel olarak doğrudan belediyeleri kapatma yetkisi bulunmamaktadır. Belediye meclislerinin feshi, Belediye Kanunu’nda belirtilen koşulların oluşması ve İçişleri Bakanlığı’nın başvurusu üzerine Danıştay’ın kararıyla mümkün olmaktadır.

Ancak, Belediye Kanunu’nun 11. maddesi (S25) uyarınca, belirli koşullar altında (büyükşehir belediyelerine yakınlık ve imar/altyapı gereklilikleri), Cumhurbaşkanı’nın doğrudan kararıyla bazı küçük belediyelerin tüzel kişiliği kaldırılabilmektedir. Bu, Cumhurbaşkanı’na tanınan sınırlı ve özel bir yetkidir.

Bunun dışında, İçişleri Bakanı, Belediye Kanunu’nun 47. maddesi (S16, S22) uyarınca, görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyelerini, kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilmektedir. Bu yetki Cumhurbaşkanı’na ait olmayıp, doğrudan İçişleri Bakanı tarafından kullanılmaktadır.

Anayasa Mahkemesi kararları da, merkezi idarenin (özellikle İçişleri Bakanlığı’nın) görevden alınan belediye başkanının yerine doğrudan başkan atamasının, Anayasa’nın 127. maddesindeki yerel yönetim ilkesine aykırı olduğunu teyit etmektedir. Bu durum, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki yetkilerinin sınırlarını çizmektedir.

• D. Belediye Kapatma Sürecinde Farklı Mercilerin Rolü

Belediyelerin kapatılması veya belediye meclislerinin feshedilmesi süreci, farklı devlet organlarının işbirliğini ve denetimini içermektedir. Belediye Kanunu’nun 30. maddesi uyarınca, belediye meclisinin feshi süreci İçişleri Bakanlığı’nın tespiti ve bildirimi ile başlamakta, ancak nihai karar yetkisi Danıştay’a aittir. Bu durum, yürütme organının tek başına karar alma yetkisini sınırlayan bir mekanizmadır.

Nüfusu 2.000’in altına düşen belediyelerin köye dönüştürülmesi süreci de, İçişleri Bakanlığı’nın önerisi ve Danıştay’ın görüşü alınarak müşterek kararname ile gerçekleşmektedir. Bu da, hem yürütme hem de yargı organlarının katılımını gerektiren bir süreçtir.

Sadece Belediye Kanunu’nun 11. maddesi (S25) kapsamında, belirli koşullar altında küçük belediyelerin tüzel kişiliğinin kaldırılması doğrudan Cumhurbaşkanı kararıyla olmaktadır. Ancak bu yetki de, kanunda açıkça belirtilen sınırlar dahilinde kullanılabilmektedir.

IV. Anayasa Hukukçularının ve Uzmanların Görüşleri

• A. Cumhurbaşkanı’nın TBMM ile İlgili Yetkisi Hakkında Görüşler

Anayasa hukukçularının çoğu, Cumhurbaşkanı’nın Anayasa’nın 116. maddesi uyarınca sahip olduğu “seçimlerin yenilenmesi” yetkisinin, işlevsel olarak TBMM’yi feshetme yetkisine eşdeğer olduğu görüşündedir. Kemal Gözler gibi uzmanlar, Anayasa’da “fesih” kelimesinin geçmemesinin bu gerçeği değiştirmediğini, önemli olanın yetkinin sonuçları olduğunu vurgulamaktadır. Onlara göre, bir parlamento döneminin normal süresinden önce sona erdirilip yeni seçimlere gidilmesi, “fesih” kavramının özünü oluşturmaktadır.

Bekir Bozdağ’ın farklı yöndeki görüşü, “fesih”in TBMM’nin görevini derhal sona erdirdiği, oysa “seçimlerin yenilenmesi”nin yeni parlamento seçilene kadar mevcut parlamentonun görevine devam etmesini sağladığı yönündedir. Ancak, bu görüşe karşı çıkan hukukçular, diğer ülkelerdeki “fesih” uygulamalarında da genellikle kısa bir süre içinde yeni seçimlerin yapıldığını ve bu nedenle iki kavram arasında pratik bir fark bulunmadığını belirtmektedirler.

Bazı hukukçular ise, Cumhurbaşkanı’nın seçimleri yenileme kararı alması durumunda kendi seçiminin de yenilenecek olmasının, TBMM’nin feshedildiği gerçeğini ortadan kaldırmadığını ifade etmektedirler. Ayrıca, mevcut anayasal sistemde TBMM’nin kendi inisiyatifiyle erken seçim kararı almasının zorluğu göz önüne alındığında, bu yetkinin fiilen Cumhurbaşkanı’nın elinde olduğu vurgulanmaktadır.

• B. Cumhurbaşkanı’nın Belediyeler ile İlgili Yetkisi Hakkında Görüşler

Anayasa hukukçuları, Cumhurbaşkanı’nın belediyeler üzerindeki doğrudan yetkisinin sınırlı olduğu konusunda genel olarak hemfikirdirler. Yerel yönetimlerin anayasal güvence altında olan özerkliği (madde 127), merkezi yönetimin keyfi müdahalelerini engellemeyi amaçlamaktadır. Bu nedenle, belediye meclislerinin feshi veya belediye başkanlarının görevden alınması gibi önemli kararların yargısal denetime tabi olması gerektiği vurgulanmaktadır.

Anayasa Mahkemesi’nin, merkezi idarenin doğrudan belediye başkanı atamasını yerel yönetim ilkesine aykırı bulan kararları, bu konudaki hukuki görüşün netliğini göstermektedir. Uzmanlar, Belediye Kanunu’nda belirtilen fesih ve kapatma koşullarının hukuka uygun olarak işletilmesi gerektiğini ve Cumhurbaşkanı’nın bu süreçlerdeki rolünün kanunla açıkça belirlenen sınırlar içinde olması gerektiğini belirtmektedirler. Belediye Kanunu’nun 11. maddesi ile Cumhurbaşkanı’na tanınan özel yetki ise, genellikle şehir planlaması ve altyapı hizmetlerinin koordinasyonu gibi kamu yararı gerekçeleriyle meşru görülmekte, ancak bunun dışındaki durumlarda yerel özerkliğin korunması gerektiği vurgulanmaktadır.

V. Sonuç

Sonuç olarak, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın TBMM’yi doğrudan “fesih” yetkisi Anayasa’da açıkça tanımlanmamış olsa da, Anayasa’nın 116. maddesi uyarınca sahip olduğu “seçimlerin yenilenmesi” yetkisi, birçok anayasa hukukçusu tarafından işlevsel olarak TBMM’yi feshetme yetkisi olarak kabul edilmektedir. Bu yetki, belirli koşullar altında kullanılabilmekte ve beraberinde Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin de yenilenmesini getirmektedir.

Belediyeleri kapatma konusunda ise, Cumhurbaşkanı’nın genel bir doğrudan yetkisi bulunmamaktadır. Belediye meclislerinin feshi, Belediye Kanunu’nda belirtilen şartların oluşması ve İçişleri Bakanlığı’nın başvurusu üzerine Danıştay’ın kararıyla mümkün olmaktadır. Ancak, Belediye Kanunu’nun 11. maddesi, belirli koşullar altında (büyükşehir belediyelerine yakınlık ve imar/altyapı gereklilikleri) Cumhurbaşkanı’na doğrudan kararname ile bazı küçük belediyelerin tüzel kişiliğini kaldırma yetkisi tanımaktadır. Bunun dışında, yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi ve Anayasa Mahkemesi kararları, merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki yetkilerini sınırlandırmaktadır.

VI. Rapor İçin Temel Tablolar

• Tablo 1: TBMM Döneminin Erken Sona Erdirilme Mekanizmaları

E-Tablolar’a aktar

• Tablo 2: Belediyelerin Feshi veya Kapatılması Mekanizmaları